Poslanecké přílepky ano či ne? (24.1.2010)

Články, projevy, názory

Autor: Miroslav Škaloud

Přílepek, tj. se zákonem nesouvisející návrh, je negativum, které přispívá zpravidla k menší propracovanosti zákona. Není však pravdou, že naše praxe je v evropském prostoru ojedinělá. Naopak.

Pouze v některých státech je jejich aplikace ztížená. Vyplývá to např. z jedné z analýz Parlamentního institutu (z r. 2007). Např. ve Francii zkoumá kompatibilitu pozměňovacího návrhu se zněním jednacího řádu (tj. zda se jedná o přílepek či nikoliv) tzv. Ústavní rada. Přesto, jak zmiňuje analýza, jsou její úspěchy jen ojedinělé. Nizozemí - pozměňovací návrh (nebo přílepek) je přípustný, pokud sněmovna neprohlásí, že je nepřípustný. Itálie - pozměňovací návrhy mají být v zásadě podány ve výborech atp.

Přílepky i klasické pozměňovací návrhy se v podstatě neliší, mají však dva společné negativní rysy
mohou
1) přispívat k malé legislativní preciznosti, díky obcházení řádného legislativního procesu, tj. stanovisek jednotlivých rezortů, legislativní rady vlády a někdy i výborů. To pak může vést k tomu, že jsou méně patrné důsledky změn, které novelizace přináší a chyby se projeví až v praxi. A to zase vyžaduje další legislativní opravy (typickým je např. poslanecký návrh o soudních exekutorech, který se opravuje již po několikáté).
2) přispívat ke zbytečně velkému počtu novelizací

Faktický rozdíl je pouze v tom, že předkladatel zákona, ke kterému je přílepek přidán, nemusí být ten, kdo je odpovědný, nebo rozumí problematice přílepku, který může být ze zcela jiné oblasti. Nemůže tedy na plénu sněmovny (nebo Senátu) dobře argumentovat. Praxe však ukazuje, že i když argumentuje k přílepku, nebo pozměňováku, kterému dobře rozumí, zpravidla mu to není nic platné.

Samotný přílepek je pojímán negativněji nežli pozměňovací návrh a to jak z fiktivních tak i ústavních důvodů. Fiktivní důvod uvádí např. studentská výzva "Inventura demokracie" z r. 2009:
"Není přeci dost dobře možné hledat pravidlo z jedné konkrétní oblasti v celé sbírce zákonů". To samozřejmě není pravda. každý přílepek je promítnut do poslední verze zákona v různých databázích. To, že vyjde ve sbírce zákonů společně daný zákon i s přílepkem na této skutečnosti nic nemění.

Jiným důvodem je rozhodnutí Ústavního soudu u příležitosti stížnosti skupiny senátorů na přílepek v novele zákona o bankách. Ve svém zdůvodnění sděluje, že zákon nelze chápat jako pouhý nosič nejrůznějších změn prováděných napříč právním řádem. Ústavní soud sice uznal, že každý poslanec má ústavní právo zákonodárné iniciativy (tj. právo navrhovat zákony), ale, že toto právo nelze ztotožňovat s právem podávat návrhy, které nejsou omezeny rámcem původního návrhu zákona. To jej bude v budoucnu dostávat do obtížné situace rozhodovat o tom, který pozměňovací návrh se zákonem souvisí a který již nikoliv.

Právo podávat pozměňovací návrhy patří ke všeobecně uznávaným právům členů parlamentů. Vyplývá to z jejich práva zákonodárné iniciativy. Řada parlamentů upravuje podmínky i pro dodávání pozměňovacích návrhů (tj. nejen přílepků). Nejsou však příliš omezující. V Belgii může každý poslanec navrhnout pozměňovací návrh bez omezení. Jinde pak s podporou více poslanců, výboru nebo klubu (Estonsko, Litva, Maďarsko, Polsko, Rakousko, Španělsko ..). Přemíře pozměňovacích návrhů úspěšně čelí jen státy, kde je zvyklostí kázeň poslanců vládních koalic (Španělsko, Portugalsko, Nizozemí a částečně Švédsko) poslanci obvykle nejdou pozměňovacími návrhy proti vládě.

Jsou-li pozměňovací návrhy projednány s předstihem ve výborech (a za účasti kompetentních předkladatelů zákonů) lze považovat jejich podávání za standardní.

Náš Senát je v tomto směru velmi ukázněný. Pokud si vzpomínám tak za posledních 6 let vznikl na jeho půdě pouze jediný přílepek - ten se týkal zrušení povinnosti vydávat paragony bez výzvy. Viz odkaz